隨著12萬億元化解地方政府隱性債務（下稱化債）風險組合拳逐步落地，存量隱性債務風險得到極大緩釋，地方當期化債壓力大幅減輕，可騰出更多資金保民生促發展。但如何真正遏制住增量隱性債務也至關重要。
對此，財政部部長藍佛安近期在全國人大常委會發佈會上表示，將對隱性債務持續保持“零容忍”高壓監管態勢，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起。另外還將不斷完善地方債務管理，加快建立同高質量發展相適應的中國特色債務體系。
粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，強化債務管理能夠在一定程度上遏制隱性債務增長，但從根本上解決仍要靠制度改革。長期來看，要從財政體制、債務預算管理和城投轉型三個維度出發，從根本上解決地方隱性債務的產生。下階段，應加強對地方化債資金規範使用的監督，要釐清政府與市場邊界進而確定政府規模、上收中央事權和支出責任、穩定宏觀稅負、建立資本與債務預算、推動城投平臺轉型等，從而真正解決地方債務風險問題。
跳出“一邊化債、一邊新增”怪圈
在2015年之前，地方政府在法律上不能舉債，但為了滿足經濟社會發展，加快基礎設施建設，改善民生，不少透過地方政府融資平臺公司等渠道違規舉債，實際形成了隱性債務。經過幾輪全面審計，中國摸清了地方實際債務情況。官方資料顯示，截至2014年末的全國地方政府債務餘額15.4萬億元。此前地方隱性債務實現透明化。
為了規範地方政府債務管理，中國確立了地方舉債“開前門、堵後門”思路，即2015年新預演算法實施後允許地方（省級和計劃單列市）發行政府債券融資，開啟地方合法舉債的“前門”，與此同時剝離地方政府融資平臺公司等的政府融資職能，封堵違規舉債“後門”。
由於上述15.4萬億元地方政府債務，除了約1萬億元是政府債券形式存在外，其餘超14萬億元地方債務則是地方透過銀行貸款、融資平臺等非債券方式舉借的存量債務，利息高（10%左右）、期限相對短。為此，經全國人大常委會批准，國務院在2015年至2018年累計發行12.2萬億元地方政府債券，來置換上述非政府債券形式的存量債務，累計節約利息約1.7萬億元，並優化了債務期限結構。
然而，由於種種原因，雖然地方合法舉債“前門”開了，但實際上違規舉債的“後門”並未完全堵上。這使得上一輪化債的同時，實際又新增了隱性債務。
所謂隱性債務，是指政府及其部門在法定政府債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還及提供擔保等方式舉借的債務。隱性債務快速增長引起中央警惕，為了弄清規模，2018年底財政部對隱性債務進行了摸底。
財政部此後公佈兩組資料，分別是截至2023年底地方政府隱性債務餘額為14.3萬億元；2023年末全國納入政府債務資訊平臺的隱性債務比2018年摸底數減少50%。專家據此推算，2018年底地方隱性債務餘額約29萬億元。
為了防範化解隱性債務風險，2018年中央要求各地在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，穩妥化解存量，於2028年底前全部化解完畢。經過五年努力，地方化解了一半的隱性債務，這也意味著2024年至2028年五年間地方還需要化解剩餘的14.3萬億元隱性債務。
由於地方財政困難，化解存量隱性債務難度增大，近期財政部公開了一套12萬億元的化債組合拳，即2024年至2028年間地方本來需要償還的14.3萬億元隱性債務，透過發行地方政府債券置換及允許2029年之後償還等舉措，使得其中12萬億元隱性債務無須在2028年之前償還，地方當前化債壓力大幅減輕，五年節約利息6000億元，讓地方騰出鉅額資金、精力去支援投資和消費，改善民生，促進經濟增長。
隨著上述舉措落地，這一輪十年（2018~2028）化債政策迎來重大變化，存量債務風險得到大幅緩釋。但如何避免新增隱性債務，防止陷入“一邊化債一邊新增”怪圈，同樣引起官方空前重視。
在上述全國人大常委會發佈會上，在前兩個圍繞此次化債組合拳的問題之後，記者提出的第三個問題正是“如何防止新增隱性債務，從根本上解決隱性債務”。藍佛安在會上回應，這是一個特別好的問題。防範化解地方政府債務風險，在解決存量債務風險的同時，必須堅決遏制新增隱性債務。
而在近期公開的全國人大財經委關於《國務院關於提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》的審查結果報告中，給出的五項建議中，堅決遏制新增隱性債務就是其中之一。
監管與改革並重
但想要真正遏制住隱性債務增長，卻並非易事。儘管目前中國初步遏制了隱性債務增長勢頭，但從近些年審計、財政等公開的官方資訊來看，仍有一些地方違法違規舉債，且手法更為隱秘。
比如今年6月公開的《國務院關於2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，審計的19個省市發現，24個地區所屬國企透過在金融資產交易所違規發行融資產品、集資借款等方式向社會公眾融資，至2023年底餘額373.42億元，主要用於支付到期債務、發放人員工資等，形成政府隱性債務112.58億元。
要想遏制地方違規舉債，顯然高壓監管不可或缺。
藍佛安在上述會上介紹加強隱性債務監管主要從三個方面發力。首先財政部正會同有關部門健全資訊共享和監管協同機制，全口徑監測地方政府承擔償還責任的債務情況，動態分析、及時預警、防範風險。
中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，目前隱性債務舉借主體是地方政府投融資平臺公司，而這一融資平臺目前是多頭管理的體制，多數平臺公司是歸國資部門管，有的是歸財政部門管，有的則是歸本級政府管，比較複雜，需要部門協同發力監管。這次財政部再次強調隱性債務保持“零容忍”高壓監管態勢，這個落實下去，確實使得近年融資平臺淨融資額呈現下降態勢，且越來越多城投公司宣佈不再承擔政府融資職能。
藍佛安表示，將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，持續加強預算管理，督促地方依法合規建設政府投資專案；對未納入預算安排的政府支出事項和投資專案，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規舉債的途徑。
與此同時，財政部還將強化收集新增隱性債務線索，及時掌握違規舉債新手段、新變種，推動監管從事後“救火補漏”向事前“防患於未然”延伸。嚴格落實地方政府違規舉債問責制。
隱性債務高壓監管能打壓地方違規舉債勢頭，但想要消除隱性債務增長“土壤”，顯然需要對症下藥，離不開體制機制改革。
羅志恆分析，隱性債務的產生是地方政府的資金需要超過了預算的資金供給，資金需要既有合理的經濟發展、民生改善和政府執行需要，還有財政體制不合理導致的地方承擔過多事權和支出責任，以及部分地方超越發展階段和需求的形象工程及超前投資等。
“近年來，隱性債務的產生一定程度上還與房地產下行引發的宏觀稅負（財政收入佔GDP比重）下行、風險多發導致的經濟社會風險財政化有關。因此隱性債務的產生原因是多元的，涉及財政體制、宏觀稅負下行、多元目標考核、經濟社會風險財政化、地方政績觀等方面。”羅志恆說。
溫來成認為，隱性債務增長的一個最重要原因，是地方政府職能寬泛，管理經濟社會事務多，加之經濟下行、外部環境複雜需要穩投資穩增長，但財力有限，因此需要靠違規舉債去彌補。
在瞭解隱性債務增長成因之後，就需要進行相應改革，來根治隱性債務問題。
羅志恆表示，長期來看，從財政體制方面，中國需要穩定宏觀稅負、釐清政府與市場邊界、適當上收中央事權和支出責任、對人口流出的區縣進行機構合併等。
為了給企業等市場主體減負，經過多年大規模減稅降費退稅，中國宏觀稅負出現了明顯下降，與美國基本相當，但與此同時也客觀上減少政府可用財力，影響財政可持續性，因此近些年中央提出穩定宏觀稅負。此前大規模減稅降費也轉向了結構性減稅降費。
黨的二十屆三中全會公開的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）中，部署了深化財稅改革任務，比如完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防範化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型。
《決定》還提出，增加地方自主財力，拓展地方稅源。適當加強中央事權、提高中央財政支出比例；增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度等。而這顯然有助於從根本上消除地方違規舉債的動機。
羅志恆表示，當前我國政府債務管理主要是餘額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，因此有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產投資等能夠形成公共固定資產的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規模、結構、還本付息計劃等進行詳細規劃的預算，是現行債務限額管理的升級版。
“另外，應建立健全債務風險預警和防控機制，嚴格控制新增債務規模，確保債務規模與經濟發展水平相適應。同時，要加強財政紀律和監管力度，防止地方政府違規舉債、變相舉債等行為的發生。”羅志恆說。
溫來成認為，要從根本上解決隱性債務增長問題，就需要剷除純粹為地方政府融資的地方投融資平臺公司，這些地方融資平臺公司轉型為公益類國有企業或市場類國有企業，自主經營自負盈虧，與地方財政劃清界限和責任。另外對於高校、醫院的債務，也要嚴格劃分地方財政與企事業單位之間邊界，同樣強調自主經營自負盈虧。必須打破城投公司等的財政兜底預期，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。
羅志恆表示，應加快城投公司市場化轉型步伐，推動其向市場化、專業化、規範化的方向發展。透過引入社會資本、最佳化公司治理結構、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。
“隱性債務很難真正‘清零’，其他一些國家也有隱性債務，中國需要把隱性債務控制在一個可控範圍，明晰政府和融資平臺公司界限、責任和救助措施，避免對正常財政金融秩序形成衝擊。”溫來成說。
值班編輯：七三
